政府与企业签订的投资意向书是否有效？

行政执法合规

黄节涛 邹龙滔 江西智桥律师事务所

【案例】

A公司与B市住建局就市区某棚户区改造项目签订《投资意向书》，在意向书中B市住建局与A公司明确，A公司在棚户区改造项目挂牌前先行垫资300万元用于棚户区居民的拆迁补偿，B市住建局在棚户区项目土地挂网拍买时积极协调相关部门，在同等条件下A公司可优先摘牌，同时《投资意向书》还明确约定B市住建局负责协调推动该项目土地出让挂牌工作，并为A公司落实该项目改造优惠政策。

投资意向书签订后，A公司按照《投资意向书》约定向B市住建局指定的账户内支付300万元，B市住建局在收到A公司款项后，由财务人员向A公司出具一张写有定金的收据。但后续因多种原因，该棚户区改造项目没有实施。在此之后A公司多次通过书面报告的形式向B市住建局以及B市政府汇报相关情况，并提出要求B市住建局退还300万元投资定金以及赔偿相关损失，但均未果。

后A公司向法院提起诉讼，要求B市住建局退还300万元定金并赔偿损失700万元。在诉讼过程中B市住建局向A公司退还300万元，但在退款票据中也注明了定金。

问：B市住建局与A公司签订的《投资意向书》是否有效？B市住建局是否需要双倍返还定金？

【分析】：

该投资意向书有效，B市住建局需要双倍返还定金。

首先，该投资意向书是B市住建局与A公司关于某棚户区改造项目今后摘牌或订立有关协议而达成的协议，意向书中约定A公司在缴纳300万元后，B市住建局可通过协调的方式给予其“优先摘牌”。该意向书是双方真实意思表示，其约定的事宜并不存在法定合同无效的情形，应当有效。

其次，虽未约定该部分款项为定金，但B市住建局出具的收据均载明“定金”和“退定金”的内容，且A公司一直主张该款项是定金，因此，认定该缴付的300万元款项性质为定金更为适宜。

最后，B市住建局在收取了A公司300万元后即承担了必须协调并给予A公司“优先摘牌”机会的义务，B市住建局此后未能依约履行该义务，构成违约。依据定金罚则应双倍返还定金。在B市住建局已返还300万元情形下，B市住建局还应当向A公司支付300万元

【合规建议】

招商引资过程中，政府部门在与投资企业签订招商引资协议时应当审慎确定招商引资条件和政策承诺；一旦签署协议，就应当严格兑现约定的招商引资条件和政策承诺；不能履约，或因公共利益、其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，应当严格依法定程序进行，并承担违约责任，对投资者的损失予以补偿。

【法条链接】

《中华人民共和国民法典》

第一百四十六条 【虚假表示与隐藏行为效力】

行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效。

以虚假的意思表示隐藏的民事法律行为的效力，依照有关法律规定处理

…… ……

第一百五十三条 【违反强制性规定及违背公序良俗的民事法律行为的效力】

违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。

违背公序良俗的民事法律行为无效。

第一百五十四条 【恶意串通】

行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。

…… ……

第五百八十七条 【定金罚则】

债务人履行债务的，定金应当抵作价款或者收回。给付定金的一方不履行债务或者履行债务不符合约定，致使不能实现合同目的的，无权请求返还定金；收受定金的一方不履行债务或者履行债务不符合约定，致使不能实现合同目的的，应当双倍返还定金。

《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》

七、 完善政府守信践诺机制

大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。

因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

对因政府违约等导致企业和公民财产权受到损害等情形，进一步完善赔偿、投诉和救济机制，畅通投诉和救济渠道。将政务履约和守诺服务纳入政府绩效评价体系，建立政务失信记录，建立健全政府失信责任追究制度及责任倒查机制，加大对政务失信行为惩戒力度。

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